（一）超机构限额并超越审批权限设置行政机构案
［案情介绍］
W某为G省B县新到任的县长。他经过考察，认为迫切需要改变B县县城脏、乱、差的面貌。目前负责城管工作的县城管办是县建设局的内设机构，他要求将其单列出来，成立县城管局。他责成县编办主任L某提出意见，L某告知W某，按照G省政府颁布的《G省机构编制管理规定》(省政府规章)规定，县政府设立行政机构，必须报市里审批。B县的政府机构限额为22个，目前政府的行政机构已经为22个，设立县城管局，超出了政府机构限额，估计市里不会批。对此，L某建议待下一轮机构改革时再统筹考虑。但是，W某认为改变B县县城脏、乱、差的面貌，必须设立专门机构抓这项工作，既然市里不会批，不如县里直接决定算了。于是，他要求L某做一个成立县城管局的方案，提交县政府常务会研究。2007年6月，L某按照W某的要求，起草了成立县城管局的方案，提交县政府常务会研究。经县政府常务会集体研究决定成立县城管局，为县政府工作部门，行政编制20名。7月L某代县政府拟写了关于成立城管局通知，报W某签发。10月B县城管局正式挂牌成立，领导班子和工作人员配备到位。2008年11月县城管局粗暴执法，致3名商贩重伤。商贩将县城管局告上法院，法院认为县城管局不具备执法主体资格，应承担全部责任。
［案情分析］
该案属于超机构限额并超越审批权限设置行政机构的违纪案。
依法行政是现代政府管理的基本要求。依法行政的基础是政府组织机构必须依法设置，这些机构承担的职责和实际行政行为必须符合法律规范。任何未经法定程序设置的机构和配备的人员都不得行使行政管理职能。对此，《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等法规都明确规定了机构设置的程序和审批权限，各级地方党委、政府和机构编制部门也都制定了相应的机构设置管理程序，任何机构编制部门管理范围内的机构设置，必须按照法定程序报批。经过法定程序批准设置的机构，才能在社会上合法地进行活动，其活动也才具有法律效力。否则，这个机构就是不合法的，这个机构的行政行为也是不合法的。
W某作为新到任的县长期望改变B县县城脏、乱、差面貌的想法是可以理解的。但是，加强某项工作就需要增加机构的认识是不正确的，违规增加行政机构则是错误的。按照《G省机构编制管理规定》的规定，县(市、区)政府行政机构的设立、增减或合并，须由县(市、区)机构编制管理机关提出方案，经县(市、区)政府常务会议讨论通过后，报请地级市政府批准，并报县(市、区)人大常委会备案。W某作为县长、县编委主任，是成立县城管局的审批人，为本案的直接责任者。其在主观方面存在违纪的主观故意；客观方面从事了超机构限额并超越审批权限设立政府行政机构的行为，造成了一定的社会危害；其行为侵犯了机构编制管理法律法规和相关政策。应依照《解释》第一条的规定追究其党纪责任。
L某作为县编办主任，是成立县城管局的承办人，虽然其事先提出了反对意见，但是明知擅自设立行政机构是一种违法行为，仍然按照W某要求制作了成立县城管局的方案，提交县政府常务会议研究，并代拟了成立县城管局的通知，其在本案中也应承担相应的责任，依照《解释》第一条的规定追究其党纪责任。
［处理意见］
1.对于W某，可以按照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条 “党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分”的规定，给予警告或者严重警告处分。
2.对于L某，按照《中华人民共和国公务员法》第五十四条的规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”，L某明知成立县城管局是违反《G省机构编制管理规定》的违法行为，仍按照W某要求向县政府常务会提交了成立县城管局的方案，也应依照《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条的规定追究其责任。但考虑其事先提出过反对意见，可以采取非党纪处分的处理方式，对其进行批评教育或者组织处理。
3.对于县政府其他领导成员，可以通过批评教育、诫勉谈话等方式予以处理。
4.对于违规设立的县城管局，应宣布撤销。如B县确有成立城管局的必要，可以按程序报批，在县政府机构限额内统筹设置。
对于L某的处理意见，有的同志可能有不同看法，认为L某作为一名公务员，听从他的上级--县长、县编委主任W某的命令做出违纪行为，不应该承担责任。对于这样的认识，应该分三个方面来看：
一是认真服从和执行上级的决定和命令，是公务员的重要义务。在我国的公务员制度中，认真服从和执行上级的决定和命令是一项重要的原则，也是保证公务员队伍建设和国家机关权威性、统一性的必然要求。作为国家各项管理工作的具体承担者，无论是从事立法工作、行政管理工作还是司法工作，公务员都有义务坚决贯彻上级的命令或者决定。如果对上级的决定或者命令，允许公务员可以根据自己的意愿来决定是否执行，则国家机关的统一性无从谈起，势必形成一盘散沙。所以，国家公务人员在执行公务时，必须无条件地接受上级的领导，服从上级的决定或者命令，不得我行我素，自作主张。
二是当上级的决定或者命令有错误时，公务员可以向上级提出改正或者撤销决定或者命令的意见，如果该意见没有被采纳，上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行，则应当予以执行，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。在长期的工作实践中，公务员一般已经积累了相应的工作经验和分析判断事务的能力，对于上级的决定和命令，也有基本的判断和认识，一般情况下能够认识到执行该决定或者命令的后果及效益，所以公务员是有感知的执行者，并不是机械执行。比如L某是县编办主任，具体从事机构编制管理工作，他比县长、县编委主任的W某应更了解机构编制管理方面的政策，对于机构编制管理方面的一般事务，他有能力对W某的决定是否错误作出判断。如果公务员提出的建议没有被采纳，上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员必须贯彻执行，不得自行停止执行。这是保证国家机关及其公务员形象的必然要求，不允许公务员擅自作主，必须以执行上级的决定或者命令为准。因为在此情况下，公务员提醒的义务已经完成。公务员严格执行上级决定或者命令所产生的后果，由上级负责，公务员自身不承担责任。
三是对于上级明显违法的决定和命令，公务员有权不执行上级的决定和命令，如果执行了上级明显违法的决定和命令，则也应承担相应的责任。这里涉及法律法规的权威性问题，即领导个人的权威不能超越法律法规的权威。上级的决定或者命令已明显违法，就不属于是否适当的问题了，如果公务员仍予以执行，则属于主观上的明知，是一种放任违法行为发生的间接故意行为，自然要承担相应的责任。所以，在这种情况下，公务员有权拒绝执行上级明显违法的决定。在本案中，L某明知W某成立县城管局的要求违反了《G省机构编制管理规定》而执行，所以要承担相应的责任。
（二）妨碍、干预机构编制监督检查工作案
[案情介绍]
2008年10月，X省编办“12310”举报电话接到电话举报，S市L县机关、事业单位超编严重，近期又超编安置了70余人。X省编办监督检查处及时向分管办领导作了汇报，并按照X省编办主任的批示，组成专项核查组，由监督检查处L处长带队，会同S市编办赴L县进行了专项查办。
在专项核查中，核查组根据《L县委、县政府关于加强机构编制工作的通知》中规定的机关、事业单位进人程序，要求L县编办、人事局分别提供2006年-2008年10月的《入编通知单》、行政介绍信等进人手续档案，但是L县编办主任P某和人事局局长X某拒绝提供相关资料。核查组请S市编办出面协调，并找P某和X某谈话，再次提出查阅档案资料的要求，但P某和X某说档案资料没有归档，找不到了。对此，核查组将有关情况向L县县长、编委主任Z某作了汇报，希望他出面协调。在这种情况下，P某和X某才提供了一些档案资料，但是部分档案资料已被修改，从《入编通知单》和干部行政介绍信的编号看，档案资料还缺了不少。核查组要求P某和X某如实、全面提供档案资料，被两人态度蛮横地拒绝，X某还说：“进不进人，不关省里的事，超不超编也不关省里的事”。核查组要求向县委书记L某汇报，L某拒绝会面。为了避免矛盾激化，L处长决定带队回去。
经与省监察厅协调，2008年11月，省监察厅与省编办组成联合核查组，由省监察厅副厅长、省编办副主任联合带队，再赴L县进行专项核查。在联合核查组的责令下，L县编办、人事局提供了全部档案资料。经核查，举报人举报的情况基本属实。从《入编通知单》上的批示、干部行政介绍信、工资审批手续、有关会议记录等资料看，2008年9月，L县前任县委书记Z某在即将调离前，违反组织程序，个人签批75人进机关、事业单位工作，其中有63人为超编进人。经调查，P某和X某系Z某在任时提拔，出于为Z某隐瞒和害怕自己承担责任考虑，做出了拒绝提供档案资料的举动。
［案情分析］
《机构编制监督检查工作暂行规定》第十五条规定：“机构编制监督检查的对象应当配合机构编制监督检查工作，及时、全面、客观地提供相关材料，并对调查事项涉及的有关问题做出解释和说明。凡弄虚作假、妨碍监督检查以及对监督检查人员打击报复的，依据有关规定严肃处理”。在X省编办会同S市编办对L县的专项核查中，L县编办主任P某和人事局局长X某一再拒绝提供相关档案资料，后来提供的档案资料不全面、不客观，妨碍了机构编制监督检查工作的正常进行，应按照《解释》第八条的规定追究他们的党纪责任。
［处理意见］
1.P某和X某故意为前任县委书记Z某隐瞒事实真相，一再拒绝提供相关档案资料，且态度蛮横，妨碍了机构编制监督检查工作的正常进行，行为的情节较重，按照《解释》第八条“妨碍、干预机构编制监督检查工作或者机构编制违纪责任追究的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》第一百六十三条的规定处理”和《党纪处分条例》第一百六十三条“妨碍党和国家工作人员或者其他从事公务的人员依纪依法执行公务，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”的规定，可分别给予他们撤销党内职务或者留党察看处分。同时，考虑他们对于机关、事业单位违规进人、超编进人问题还应承担一定的责任，可对他们从重处分，给予留党察看处分。
2.Z某个人违规签批75人进机关、事业单位工作，其中有63人为超编进人，违反了干部人事制度和机构编制管理制度，应按照干部人事纪律和机构编制管理纪律的有关规定，追究其责任。
（三）擅自更改机构名称案
［案情介绍］
L市是服装名城，拥有众多国内知名的服装品牌。L市的服装业历史悠久，1995年该市就设立了L市服装博物馆，为市文化局正科级下属的事业单位，重点以展示中国服装服饰文化和历史为主题内容。
近年来，在L市服装业蓬勃发展的同时，周边地区的服装业也发展很快，对L市的服装业市场构成了一定的竞争。为了进一步提高L市服装业的知名度，市文化局局长W某与博物馆馆长C某商量，决定将“L市服装博物馆”更名为“中国服装博物馆”，以更好地展示悠久的服装文化。2009年3月，L市服装博物馆未经任何审批手续，对外正式悬挂了“中国服装博物馆”的标牌，刻制了公章。2009年5月，该博物馆又以“中国服装博物馆”名义向全国发函，公开征集中国服装服饰历史品件，以进一步丰富服装博物馆的馆藏。2009年12月，因该博物馆硬件设施不达标，一些征集来的珍贵服装文物损毁。
［案情分析］
这是一起擅自更改机构名称案。当前，有些同志对擅自更改机构名称的问题不重视，认为是个小问题。这种认识是不正确的。名称是机构管理的核心内容之一，是机构管理秩序的基本体现。
按照机构编制管理的规定，名称中以“中国”为字头的事业单位，原则上为中央级管理(含中央地方共同管理以中央为主)的事业单位。地方管理(含中央地方共同管理以地方为主)的事业单位名称，原则上不能以“中国”为字头。属中国特色，又属地方管理的，要在“中国”字头前面加冠地方名称。其审批由省级政府报国务院审批。
L市服装博物馆作为一家地方管理的事业单位，未经任何审批手续，擅自更名为“中国服装博物馆”，违反了关于机构名称管理的规定。L市文化局局长W某和博物馆馆长C某在违纪行为中为直接责任人员，应按照《解释》第一条的规定追究其党纪责任。
［处理意见］
1.按照《解释》第一条“超机构限额设置机构或者变相增设机构，擅自设立机构或者变更机构名称、规格、性质、职责、权限的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》的第一百二十七条的规定处理”和《党纪处分条例》第一百二十七条“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分”的规定，可给予W某、C某党内警告或者严重警告处分。
2.L市服装博物馆未经任何审批手续，擅自更名为“中国服装博物馆”，应宣布其更名行为无效，恢复原名称和标牌。
（四）在编不在岗案
［案情介绍］
H省T县东兴乡中学是我国中部较为偏远的农村中学，现有教职工编制85名，实有83人。2000-2008年，该校先后有15名教师到沿海发达地区或者县城中学应聘任教，学校未向县教育局上报，擅自批准他们离岗。2000-2005年，离岗的教师每人每年向学校交5000元“离岗费”即可离岗，工资等各项待遇不变。2005年10月开始T县实行全县中小学教师工资由县教育局统发，东兴乡中学又继续虚报实有人员信息，由学校会计代离岗教师领取统发的工资。2008年9月，T县开展清理“吃空饷”活动，东兴乡中学15名教师长期在编不在岗问题始被发现。8年中，东兴乡中学共“吃空饷”73万元，其中40余万元用于发放教职工福利，30余万元作为学校“小金库”，用于来人接待等支出。
［案情分析］
当前，一些地区中小学教师在编不在岗的问题比较严重。如据2009年6月11日《京华时报》报道，在2008年安徽省天长市(县级市)开展的清理“吃空饷”活动中，清理出在编不在岗人员共计318人，其中教育系统人员超过200人，有的已经考上公务员，有的甚至一天书也没有教过。
T县东兴乡中学15名教师长期在编不在岗的问题，是较为典型的单位“吃空饷”问题。从离岗教师角度看，年工资收入超过5000元，每年交学校5000元“离岗费”，自己还可以赚一些，更重要的是还保留了身份，随时可以回来；从学校的角度看，农村中学教学任务少完成一些没关系，重要的是增加了学校一块收入。如此双方得利，受损失的是国家财政，影响更大的是东兴乡学生的教育质量。只有严肃处理类似违纪行为，才能维护党和国家人事、编制、财经纪律，应按照《解释》第七条等相关规定追究有关责任人员的责任。
［处理意见］
1.东兴乡中学违规“吃空饷”73万元，数额较大，情节较重，按照《解释》第七条“以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》的第一百一十四条的规定处理”和《党纪处分条例》第一百一十四条“党和国家机关、国有企业（公司）、事业单位、人民团体，以虚报、冒领等手段骗取国家财政拨款、退税款或者补贴的，对主要责任者和其他直接责任人员，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”、“将以虚报、冒领等手段骗取的钱款合伙私分的，对主要责任者和其他直接责任人员，依照前款规定从重或者加重处分，直至开除党籍”的规定，可以给予直接责任者撤销党内职务或者留党察看处分，对于其他直接责任人员可以根据他们在违纪行为中的作用追究相应的责任。
2.东兴乡中学私设“小金库”的行为，可根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）和中纪委、监察部、财政部、审计署《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号）的规定和要求处理。
3.15名长期在编不在岗教师的处理问题，按照干部人事管理的有关规定处理。
（五）上级业务部门印发工作意见对下级机构设置和编制配备提出要求
［案情介绍］
2008年6月，G省教育厅印发了《G省教育系统内部审计工作实施办法》。《实施办法》第五条规定：“下列教育部门和单位，设立与本部门、本单位财务机构相同级别的独立的内部审计机构。（一）省教育厅设立审计处，主管全省教育系统内部审计工作；（二）各市（州、地）教育局设立审计科，各县教育局设立审计股；（三）省内本科院校设立审计处；（四）各专科学校设立审计科（处）；（五）省教育厅直属事业单位有条件的设立审计科；（六）有内部审计工作需要但没有条件成立独立审计机构的，可与纪检、监察等部门合署办公或可配备专、兼职审计人员，但在执行审计职能时应有相对的独立性，挂审计的牌子，有审计的公章。”第六条规定：“处级审计机构不应少于三人；科级股级审计机构，不应少于二人；其他单位专职或兼职人员的数额，由单位根据实际需要并报主管部门决定。”
2008年10月，接到市县编办反映后，G省编办迅速向省编委领导作了汇报，按照省编委领导的批示，及时对此问题进行了专项查办。经查实，省教育厅审计处原为在财政处加挂牌子的机构，7月份擅自决定独立设置，配备了专门的办公室和工作人员。《G省教育系统内部审计工作实施办法》印发后，因各市、县编办抵制，没有得到执行。
［案例分析］
2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅有关文件要求：机构编制实行“一支笔”审批制度。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数的增减，都要严格按照审批程序，报经机构编制部门审核后，提交机构编制委员会或党委、政府审批。除机构编制工作部门外，上级业务部门不得以任何形式干预下级的职能配置、机构设置、编制和领导职数核定，不得对下级的机构编制作出规定；部门下发文件和召开会议擅自涉及机构编制事项的，一律无效。
2007年，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十六条规定：“有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：……（六）违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的”。
《解释》第四条规定：“违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备，造成严重不良后果的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》的第一百三十六条的规定处理。”
G省教育厅印发的《G省教育系统内部审计工作实施办法》，明显违反了机构编制“一支笔”审批制度，省教育厅设立审计处，属于擅自增加机构的违规行为；对下级教育单位的机构编制事项作出规定，属于上级业务部门擅自干预下级机构编制事项的违规行为。
1.因G省教育厅“条条干预”的违规问题发现比较早，加之市、县编办的抵制，《G省教育系统内部审计工作实施办法》对下级教育单位的机构编制事项尚没有造成实际影响，即违规行为没有达到“造成严重不良后果”的程度，不满足《解释》第四条规定的违纪定性情节，不构成违纪，可不适用《解释》追究有关责任人员的责任。
2.该“条条干预“违规行为应按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的，由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理：（一）违反规定干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备的；……”和第十六条“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施：（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费……”的规定处理。
3.教育厅擅自设立审计处，属于机构设置违规问题，违规行为没有造成较大损失，不构成违纪，应按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的，由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理：……（三）擅自设立、撤并机构以及提高机构规格或者变更机构名称、隶属关系和经费渠道的……”和第十六条“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施：（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费……”的规定处理。
［处理意见］
G省编办或者编委可以按照2002年中共中央办公厅、国务院办公厅有关文件的要求，通过适当方式在教育和机构编制系统内宣布《G省教育系统内部审计工作实施办法》中涉及机构编制事项的内容无效。对于省教育厅擅自设立的审计处，应要求其立即撤销。
